核心问题不解决，国企改革就是瞎折腾

厦门   尤德才

 

        国企问题历来是中国经济社会改革的争论焦点。从90年代初期所有权与管理权的争论到国企改制的下岗浪潮，从“姓公还是姓私”的探讨到股份制的实行，从“国退民进”与“国进民退”的路线图到大型国企的拆分重组…… 。30多年来国企改革仍不尽人意，主要原因是理论滞后实践，朝夕令攻。

 

       其中，如何解决所有者缺位问题，破解国企产权难题仍是国企改革最核心的问题。因为，经营管理体制受制于产权归属问题，涉及到企业的经营理念、经营行为、企业的领导人任命制度、用工制度、员工的心理认同和感受、税收分配、福利和公益性等现代企业制度内容。

 

       长期以来，中国理论界将国有企业存在问题的根本原因归结于政企不分，产权不清晰。似乎只有“所有权”与“经营权”两权分离了（如承包制），实行获得诺贝尔经济学奖“科斯定理”、张五常、施蒂格勒等开创和发展的现代公司理论和制度（包含吴市场、厉股份），才能使国有企业走出困境，其观点值得商榷。

 

　    我以为，由科斯、施蒂格勒、张五常等人开创和发展现代公司理论没有错，不足之处现代公司理论缺乏对所有权进一步研究，公司企业同样受到社会政治体制、意识形态、道德伦理、历史文化的影响。特别是对国有企业影响更是不容忽视。

 

       我国国企改革经过扩大企业自主权、实行两权分离（如承包制和租赁制）、建立现代企业制度（学术界提出了新的改革思路--建立现代企业制度，认为它是实现“两权分离”的最佳途径。他们的药方是：国家拥有终极所有权，企业拥有法人财产权，这样就可以实现真正的“两权分离”了）的实践也表明，学术界所谓的企业所有权与经营权的分离的理论是有局限性。事实也表明，出现官员权力自肥，垄断国企巧取豪夺，暴利行业官商勾结，国有资产流失问题……。“两权分离”理论对国企改革的误导和危害不容忽视，国企改革的经验教训需要我们去总结和反思。

 

         首先，“所有权”与“经营权”完全分离，所有权则不能体现。适当分离又没有标准，搞来搞去仍是政企不分，即使两权分离的指导原则正确，又通过什么形式才能真正“两权分离”和解决政企不分?

 

   　 政企不分也值得商榷。哪一个国家的国有企业没有受到政府监管？政企分开容易造成国有企业落在政权中特定集团手中，造成寻租活动猖獗，钱权交易，腐败丛生，国有资产流失。出现改革的利益归于自己，改革的社会成本由全社会来负担的现象。

 

　　 其次、在我国政治经济体制没有健全的情况下，两权分离会削弱国有企业广大劳动者对经营管理的决策权和有效监督，不能从切身生活中感到自己的生产和生产资料的主人，产生雇用观念，公有财产也逐渐变成“无主”财产，阻碍广大劳动者主人翁的责任感，当家作主的积极性发挥，使国有企业活力下降，明亏和潜亏（国有资产流失）的越来越多。

 

　 　最后、国有企业小到一个商店，大到中石油，虽然类型和规模不同，但在所有权上始终是非常清晰的，即归全体国民所有。当然，明确的所有权并不一定能够达成有效的治理结构。

 

也就是说，今天国企的经营管理体制并没有充分体现贯彻全民（所有者）的意志，让全民（所有者）享受到国有企业具有国有福利和公益性的成果，国企职工没有充分感觉到主人翁（所有者）的滋味等；还没充分解决委托管理者（国企的管理集团）存在着代理风险，包括使用所有者资产的效率及获得回报等问题，问题出在哪里？

 

　      本人认为，主要是对国有资产所有权归属认识错误和混乱造成的。到底谁能代表国家行使国有资产所有权？从经济学家到政府官员，普遍的观点都认为政府（即行政机关）是国有资产的当然代表者，这种观点值得商榷。

 

　 　政府行使国家所有权，就可能出现地方政府可以随意处分全民所有的财产的状况。一些地方一二个领导决定，或某个政府部门决定，就把大片的土地、资源给转让、划拔给私人或私人企业，把国有企业给卖了……，造成国有资产的大量流失和严重的政府官员和企业高管腐败的现实。出现不少侵占农民的土地财产，房屋强行拆迁等群体事件，以及通钢事件血淋淋的事实告诉我们。探讨所有权问题具有重要和现实和意义。

 

所有权内涵

 

        就国企央企而言，所有权性质可以解释为具有中华人民共和国国籍的全体公民的共同财产，委托国家政府经营（或国企的管理集团）而产权归具有中华人民共和国国籍的全体公民。

 

        为保障国企的生产资料全民所有、全民使用、全民受益，全民要享有社会政治经济等权。只有这样所有者（全民）生产资料和劳动成果等权益才不会被无偿占有和控制。

 

　　也就是说，央企和国企不象一些私有制企业自有自营，或自有他营的经营管理方式，而是一种非自有非他营的经营管理方式。在社会化大生产领域中， 由于少数个人难以占有不可分割的全民生产资料，它必然涉及个人与个人之间、个人与企业之间、个人与政府之间、企业与国家（全民）之间、企业与社会之间、企业与政府之间等各种利益主体之间的矛盾。如果所有者（全民）没有享有社会政治、经济法律等各种权力，是无法解决国企各种利益主体之间的矛盾。

 

        迄今为止，人类社会还没有找到比民主法治体制更能保障所有者（全民）享有社会政治、经济法律等各种权力，保障生产资料和劳动成果等权益不会被无偿占有和控制的管理体制。即民主法治是社会化大生产的必然产物，也是社会发展必然要求。没有民主法治是无法解决国企各种利益主体之间的矛盾，这个问题常被人们忽视。

 

　　例如，一些企业行为方式理论，一些法律和条例都采取静态的分析方法。这种静态分析在既定（或假定）环境条件下是有助于提示事物发展规律。问题是这些既定（或假定）环境条件是否可能产生。

 

　　 譬如：通常认为政府并不是追求自身的目的，而是谋求公共利益，但是现实情况是：公共利益常常是各种势力争夺的妥协产物，产生出各种利益关系集团，它成了贯彻经济合理性原则的经济改革的最大障碍。就像《企业法》中规定的企业有关权力能在多大程度上落实，不是取决于企业本身，常常是取决于企业的政府主管部门，甚至是某个负责人的开明程度，可给可不给，可少给也可多给；如果按照有些学者专家认为：“现代化的所有制所有权仅剩下了收益权这一项”，那么，在现实条件下，收益权会很快落空，所有者的收益会越来越少。因为很少人会把钱和财产不加条件由他人自由支配，不加过问，并且同意他人赖帐或侵吞财产的最高惩罚仅仅是下回不再借钱给他或解雇。

 

       举个例子，我们委托了国资委去监督，他们是代理者，不是真正的主人（所有者），现行的国企管理机制能确保代理者尽心尽责？有谁看到国企央企贪腐分子哪一个人是国资委揭露的。同样的道理，我们委托国企管理层也是如此。谁敢保证国企不会异化成为把公共利益输送给私人的管道，化公为私呢？

 

        所有权虽然是无体的，但不能存在于真空，必须有所附着或所在。有所有权必有所有者，所有者必有所有权。所有权不能转让。所有权部份转让，所有权就受损，所有权全部转让，所有者便不是主人，等于自我毁灭所有者资格。不过所有权可以委托（委托并不等于丧失）行使，但须出于所有者的自愿和一定程序的授权。

 

       因此，所有权是建立在特定的所有制基础上，所有者为保障生产资料不被无偿占有和控制所需要的各种权利的聚合体，是反映所有者意志的权益分配关系。所有权包括占有、使用、收益、处分的权利。所有权是一种最充分、最完整的权利，具有一体性、排他性、弹力性、永久性的绝对权利。遵循不可分割、不可代表、不容侵犯的原则。

 

篇幅关系，详见本人30年前，发表在《当代思潮》杂志1993年2期 《所有权的内涵、特征和功能探索》一文（单击链接）

 

       所有权的主要功能：确定最高决定权和最高仲裁权的功能。由于生产资料经营管理权属于所有者，所有者对生产资料经营管理具有最高的决定权。政府作为国民（所有者）授权的所有者代表，宪法法律要体现国民（所有者）的意志，立法权必须属于（全民或人代）所有者。这样遵守宪法法律，就是保障所有者权益。

 

        国企所有权是”全民“，这个全民作为产权所有人固然是抽象的，但是代理机构人员和代理程序是具体的，行使国家权力，代表全民意志。宪法法律、公司法等法治程序体系也是具体的。所有这一切都是努力惯彻“全民所有”意志，保障所有者（全民）生产资料和劳动成果等权益才不被无偿占有和控制。

 

        也就是说，国有企业是全民所有的，不是政府或某利益集团之私业。在全民所有制的央企和国企中，国家作为全民授权的所有者代表，宪法是国家的根本大法，由人大（议会）直接或间接参与制定的，代表全民的共同意志。国有资产所有权只能由人民代表大会代表，非经人民代表大会立法或作出决定、或依据授权，不得处分国有财产。

 

        即政府权力是全民的委任，作为生产资料所有者一份子如总理、部长、厂长直至各经营管理者，宪法法律是全部权威的根源。须在所有者（全民）共同意志容许下，有条件地支配全民所有的生产资料、有条件地支配劳动力，劳动过程和劳动所得等，对所有者（全民）负责，是（全民）的公仆。国家所有者（全民）并不是被政府管理的对象，而是管理国家（国企）的主人。这不仅是一个有关经济和市场的问题，也是政治问题，社会契约问题，民主法治问题，与姓资姓社问题无直接关系!

 

        迄今为止，人类社会还没有找到比民主法治体制更能保障所有者（全民）享有社会政治、经济法律等各种权力，保障生产资料和劳动成果等权益不会被无偿占有和控制的管理体制。民主法治是公有制本质要求和内在属性。只有民主法治，才能发挥全民所有制（国企和央企）优越性和发展生产力，维护和实现社会公平和正义。

 

        没有民主法治，公有制优越性就不能体现，公有制体制就会异化成官僚主义的体制：官僚主义的经济，官僚主义的政治，官僚主义的意识形态。公有制也会成为一种剥削腐败制度，造成机会和权利的不平等。“国企改制”可能成为“私分国有资产的盛宴”，“取之于民”，很难实现全部“用之于民”，无法让国民共享国企财富，也就没有真正意义上的国企。也给国家和社会埋下不稳定祸根，这就是辩证法。

 

        所以，健全民主法治体制，国企民主管理体制是由国有企业所有权性质所决定，不是主观要求。若置本质于不顾，就等于舍本求未。实施再好制度，也会产生变形。没有健全民主法治体制，改革理论过不去，实践也走不通。无法解决国有企业深层次问题，只能治标不治本。纠緾于“国退民进”与“国进民退”、“公有制”与“私有制”，国企改革只能反复折腾。国家，政府和老百姓都会被折腾的筋疲力尽了，怎么改都会改不明白，但其背后的代价都是沉重的。

附：
1、国企改革九大问题大讨论-（单击链接）

2、所有权的内涵、特征和功能探索-（单击链接）

3、国企最大的危机是什么？- -（单击链接）